Debate presupuestario y calidad democrática en España

El debate de los Presupuestos Generales del Estado puede considerarse el más importante de los que tienen lugar cada año en el Congreso de los Diputados. Como solía señalar el profesor Fuentes Quintana, los Presupuestos son una radiografía de la verdadera política económica que un gobierno aplica. En él se asignan recursos materiales a los distintos programas de actuación, algo mucho más revelador que la mera retórica. Históricamente, además, las cuestiones impositivas están en la raíz del propio nacimiento de los parlamentos.

Este verano, el debate presupuestario ha resultado especialmente polémico. Se ha tramitado de forma adelantada el Presupuesto de 2016, para completar su tramitación antes de las próximas elecciones generales. Pueden encontrarse argumentos legítimos a favor de esta estrategia gubernamental. España padece todavía un elevado déficit público y tiene una deuda pública cercana al 100% del PIB; la recuperación económica es real, pero frágil, y la incertidumbre presupuestaria constituye una de las amenazas.

No obstante, la forma en que se ha diseñado y debatido el Presupuesto indica que los móviles del gobierno han sido otros, mucho menos altruistas. Las cuentas se han planteado como una especie de panfleto electoral, con decisiones pensadas en función de su reflejo en las urnas por encima de cualquier otra consideración. El debate se ha convertido en un mitin. Su calidad se ha deteriorado, por las prisas y por celebrarlo en una época vacacional.

Aunque esta polémica reciente sobre el debate presupuestario y sus efectos en la calidad de nuestra Democracia se haya planteado por motivos coyunturales, convendría aprovecharla para reflexionar sobre el mismo problema desde un punto de vista estructural. Con ese fin, acompañemos a los Presupuestos de un año cualquiera en las distintas fases de su tramitación. Me atrevo a ofrecerme como guía en ese viaje, pues he tenido que realizarlo a menudo, desde una doble perspectiva: académica (como Catedrático de Hacienda Pública) y política (como portavoz parlamentario en la Comisión de Presupuestos del Congreso de los Diputados durante tres años y medio de esta X Legislatura).

La presentación del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado se aprueba en el Consejo de Ministros. La rueda de prensa posterior en La Moncloa sirve para que el ministro de Hacienda explique las líneas generales (recogidas en el llamado Libro Amarillo). Unos días después, lleva las cuentas al Congreso (con la tradicional foto de la entrega, ya no en forma de carretillas llenas de libros, sino en un pen drive). Aquí comienzan los problemas para realizar un debate parlamentario serio sobre los Presupuestos. A los pocos minutos de la primera presentación, los responsables políticos son preguntados por los medios de comunicación sobre su postura. Obviamente, sin haber podido todavía analizar las cuentas con un mínimo de profundidad. El rigor del debate tampoco se ve facilitado por el hecho de que a casi nadie le interesen los detalles. Si hablas 30 minutos, saldrán 30 segundos en los medios (en el mejor de los casos); normalmente, serán los más escabrosos. Son muchos, por tanto, los incentivos para centrarse en lanzar titulares llamativos o graciosos, cuando no chabacanos. Si uno acompaña la frase feliz de la exhibición de alguna foto, pancarta, camiseta u otro objeto, el éxito mediático está garantizado.

Esta primera e irreflexiva aproximación es tal vez la que más impacto tiene en la opinión pública. Para muchos ciudadanos, terminado este trámite, los Presupuestos ya han sido aprobados y los distintos grupos políticos han manifestado su postura respecto de ellos; aunque queden meses de tramitación parlamentaria que, en teoría, podrían alterar el proyecto inicial significativamente.

A continuación, tiene lugar la comparecencia de altos cargos para explicar la parte del Presupuesto que les compete. Estas comparecencias se celebran en las respectivas Comisiones parlamentarias. Son, en principio, una buena ocasión para que el debate entre en detalles. Se aprovecha especialmente por el partido mayoritario de la oposición, que a menudo tiene entre sus filas a personas que hace pocos años ocuparon responsabilidades similares a las de los comparecientes.

Resulta significativa la ignorancia en que la gran mayoría de la opinión pública vive respecto de la mera existencia de las Comisiones parlamentarias. En ellas se realiza el trabajo más detallado, generalmente con gran empeño de los distintos Grupos. Esto supone un esfuerzo especial para aquellos que se componen de pocos parlamentarios. En parte se trata de un destino merecido. Los comparecientes habitualmente presentan la información de forma tendenciosa y parcial, cuando no inexacta. Ello carece de consecuencias. Las preguntas que se les realiza pueden quedar sin respuesta, por pertinentes y directas que sean. De este modo, en vez de un diálogo fluido, lo que tiene lugar es una serie de monólogos cruzados. Esto mismo se puede aplicar a casi todos los debates parlamentarios.

Inicia las comparecencias el gobernador del Banco de España, para explicar la situación económica general y sus efectos sobre el Presupuesto. Se trata de una cuestión trascendental. El cuadro macroeconómico que acompaña al Presupuesto contiene las previsiones de futuro sobre la economía. En función de cuanto crezca ésta, habrá más o menos ingresos. Si las previsiones no son fiables, el Presupuesto se convierte en papel mojado. Por desgracia, desde el inicio de la crisis, inflar las previsiones de crecimiento (y por tanto de ingresos esperados) se ha convertido en una especie de tradición presupuestaria de las administraciones españolas en todos los niveles de gobierno. La tentación es grande: con ingresos esperados que crecen, se puede gastar más sin incumplir aparentemente los objetivos de déficit.

La AIReF, creada recientemente, tiene entre sus principales funciones evitar estas prácticas. Resulta por ello increíble que a su presidente no se le permita comparecer en el Congreso en ningún momento del trámite presupuestario, pese a las reiteradas peticiones de comparecencia formuladas por partidos de la oposición.

La siguiente fase es el debate en el Pleno del Congreso de las enmiendas de totalidad formulada por los Grupos de la oposición. Se trata en realidad de un debate de política general, en el que poco se habla de ingresos y gastos públicos. En el que tuvo lugar hace unas semanas, por ejemplo, el ministro de Hacienda dedicó casi toda su intervención a reescribir la Historia reciente y atacar (“y tú más”) a la oposición.

Posteriormente, se debaten y votan las miles de enmiendas parciales que los grupos formulan, primero en Comisión y después en el Pleno. Este doble debate resulta reiterativo y debiera fusionarse en una sola fase. Los Grupos realizan un enorme esfuerzo para formular esas enmiendas, pese a saber que serán rechazadas prácticamente en su totalidad. Al tener que votarse tantas, agrupadas en numerosos bloques (según las peticiones de los distintos Grupos), las votaciones son larguísimas y un tanto caóticas. Suelen producirse errores que, cuando se resaltan por algún medio, encuentran poca comprensión o piedad, pese a ser normales.

Finalmente, los Presupuestos pasan al Senado y vuelven al Congreso para su aprobación final. El trámite del Senado suele servir para corregir erratas y, algunas veces, para que el Grupo mayoritario presente como propias enmiendas que previamente había rechazado a Grupos de la oposición.

Como puede verse, el debate presupuestario (pese a ser tan prolongado) contribuye menos de lo que debiera a la calidad de nuestra Democracia. Detallar las reformas que pueden mejorarlo excede de las posibilidades de un artículo como éste (aunque pueden inferirse algunas del relato previo). En último término, la falta de formación económica de la mayor parte de la ciudadanía (como consecuencia de un sistema educativo que apenas le presta atención) constituye otro obstáculo formidable. Los ciudadanos deberían ser más conscientes de los recursos que entregan a las administraciones públicas por diferentes vías cada año, de cómo se usan y de la distribución de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno. Si así fuera, no caerían fascinados ante propuestas de gasto que se formulan sin explicar cómo financiarlas de forma mínimamente creíble.


Artículo en fuente original: HayDerecho.com

Acerca de Álvaro Anchuelo Crego

Actualmente, Catedrático de Economía Aplicada en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, donde ha sido Director de Departamento y Vicedecano de Investigación. Anteriormente, Licenciado en Ciencias Económicas por la Universidad Complutense, becario del Banco de España para la ampliación de estudios en el extranjero, Master in Economics (University of Warwick, UK), Doctor en Economía, Profesor Titular y Catedrático de Economía Política y Hacienda Pública en la Universidad de Salamanca, profesor del instituto universitario Ortega y Gasset, profesor visitante en diversas universidades internacionales. Ex-diputado nacional (X Legislatura), ex-portavoz de Economía de UPyD.
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